近兩年，我國三大電信運營商紛紛與BAT等聚集用戶主要流量的互聯(lián)網(wǎng)公司合作推出“流量優(yōu)惠卡”，受到了用戶的普遍歡迎。事實上，此類業(yè)務(wù)在國際上早有出現(xiàn)，歐美等主要大國電信企業(yè)早些年就與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作推出了“零資費”產(chǎn)品，由互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)自掏腰包，替用戶支付訪問其內(nèi)容服務(wù)所帶來的流量支出。

在國外，這類業(yè)務(wù)因引發(fā)了網(wǎng)絡(luò)中立擔憂成為爭論焦點，監(jiān)管走向也一波三折。在我國市場，推出這類“零資費”產(chǎn)品會不會干擾到公平競爭，監(jiān)管如何定調(diào)呢？

我國“零資費”業(yè)務(wù)產(chǎn)生背景

近年來，隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，各類型移動App應(yīng)用不斷涌現(xiàn)。用戶上網(wǎng)流量飆升，支出持續(xù)增長，降低支出成為用戶的迫切需求。據(jù)工信部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2017年12月，我國月戶均移動互聯(lián)網(wǎng)接入流量達到2753M，戶均手機流量支出達38.7元。從內(nèi)容提供商角度看，熱門App滲透率廣且用戶黏性大，流量消耗量十分可觀，急需低資費的產(chǎn)品來吸引新用戶使用其業(yè)務(wù)，增強用戶黏性。從網(wǎng)絡(luò)運營商的角度看，通過與內(nèi)容提供商合作，開展商業(yè)模式的創(chuàng)新，既可以培養(yǎng)用戶流量消費習慣，又可以吸引更多新用戶入網(wǎng)，同時還可以借助大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的影響力鞏固用戶基礎(chǔ)，擴大新增市場份額。雙方一拍即合，合作推出很多針對特定App或特定內(nèi)容提供商旗下App的“流量優(yōu)惠”產(chǎn)品。這類產(chǎn)品因為支出更低，受到用戶的普遍歡迎。

目前，我國三家電信運營商與BAT等內(nèi)容提供商合作推出“流量優(yōu)惠”產(chǎn)品的態(tài)度和市場策略選擇各有不同。中國聯(lián)通是最早的產(chǎn)品主推者，中國電信隨后跟進，兩家企業(yè)均與BAT企業(yè)合作推出了等各種定向流量優(yōu)惠卡，還與視頻、銀行、訂餐平臺、物流企業(yè)、共享出行等大流量內(nèi)容提供商合作推出了定向流量優(yōu)惠卡。中國移動僅針對自身旗下產(chǎn)品推出少量類似業(yè)務(wù)，尚未與內(nèi)容提供商開展大規(guī)模合作。

同是“零資費” 中外有不同

電信運營商推出“零資費”業(yè)務(wù)最早出現(xiàn)于2010年，由社交媒體Facebook贊助，目的是讓亞洲和非洲不發(fā)達地區(qū)的用戶使用其業(yè)務(wù)，實現(xiàn)國際化拓展，其后Twitter等公司也與電信運營商開展了此類合作。2014年以來，歐美國家的大型電信運營商如AT&T、T-Mobile、Sprint、Verizon等開始主動提供此類業(yè)務(wù)。主要形式有三種。第一種是免除用戶在內(nèi)容提供商網(wǎng)站和App內(nèi)訪問的所有流量費用，如Verizon發(fā)布的“FreeBee Data 360”允許企業(yè)為用戶接入其移動網(wǎng)站或App產(chǎn)生的流量買單。第二種是僅免除用戶在內(nèi)容提供商網(wǎng)站或App內(nèi)所發(fā)生的特定訪問動作的流量費用，如T-Mobile推出的“Binge On”服務(wù)，不再將用戶觀看 Netflix及其他一些流媒體網(wǎng)站的視頻內(nèi)容計入他們的流量套餐，但“Binge On”上面播放的視頻清晰度會降至非高清的 480p。第三種是運營商針對自身運營的內(nèi)容向用戶提供流量費用減免，如AT&T無線在其自有App上推出免流量電視，免除用戶超出套餐流量包外的費用。

從新型流量資費方案的產(chǎn)生背景來看，國外是內(nèi)容提供商與電信運營商的主動合作，內(nèi)容提供商為吸引用戶使用其業(yè)務(wù)積極合作，自掏腰包為用戶減免流量費用。而我國“零資費”類似業(yè)務(wù)是處于市場弱勢地位的電信運營商無奈的創(chuàng)新之舉，中國聯(lián)通發(fā)展面臨困難，希望借此合作機會帶來新的流量收入增長點，扭轉(zhuǎn)利潤持續(xù)下滑的趨勢。

從新型流量資費方案的運營模式來看，國內(nèi)外也有不同。國外“零資費”是“后向付費”，由內(nèi)容提供商全部支付用戶使用其業(yè)務(wù)的流量支出。而我國主要是“前向付費”，仍然由用戶自行付費，極少是“后向付費”。特別指出的是，我國的電信運營商在合作談判中處于顯著的劣勢地位，內(nèi)容提供商不但不為此支付費用，還希望電信運營商能對此有所補償，為用戶提供的優(yōu)惠大部分由電信運營商“買單”。

監(jiān)管：時移世易 變法宜矣

“零資費”業(yè)務(wù)的推出改變了市場競爭規(guī)則，帶來了多方利益的博弈，引起各國監(jiān)管機構(gòu)的高度關(guān)注，總體上看呈現(xiàn)出“一波三折”的態(tài)勢，但是總的原則沒有變化，即維護市場健康發(fā)展、維護用戶利益以及鼓勵創(chuàng)新。

——2013年~2015年發(fā)展初期：監(jiān)管機構(gòu)開始關(guān)注和調(diào)查，但監(jiān)管態(tài)度不明朗。

在“零資費”業(yè)務(wù)推出初期，美國、歐盟等監(jiān)管機構(gòu)主要將其作為新生事物按個案處理，以調(diào)查為主，各方認識不統(tǒng)一，監(jiān)管態(tài)度處于混沌期。

美國聯(lián)邦通信委員會（FCC） 依據(jù)“網(wǎng)絡(luò)中立”原則對“零資費”啟動調(diào)查。FCC在2015年的“網(wǎng)絡(luò)開放法案”中，確立了美國的網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)則，同時也明確了監(jiān)管者的處理“零資費”法案的基礎(chǔ)。FCC認為“零資費”可能代表一種破壞競爭的歧視。按照這一原則，2015年12月，F(xiàn)CC針對Comcast、T-Mobile和AT&T等運營商的“零資費”業(yè)務(wù)進行調(diào)查，要求提供關(guān)于業(yè)務(wù)描述的更多的信息。但同時FCC注意到，電信運營商和OTT的“零資費”合作對用戶有利，還可以促進投資以及視頻等行業(yè)的競爭。

在歐盟，各國監(jiān)管態(tài)度不一。2015年12月，歐盟議會通過了網(wǎng)絡(luò)中立原則，要求電信運營商對各類內(nèi)容服務(wù)提供商一視同仁，但并沒有提及“零資費”問題。但歐盟少數(shù)國家持禁止態(tài)度，如荷蘭政府在2015年5月發(fā)表一份解釋備忘錄，聲明該國的網(wǎng)絡(luò)中立原則不允許“零資費”；挪威監(jiān)管機構(gòu)NPT在2014年11月發(fā)表聲明指出任何一個“零資費”計劃都會違反該國的網(wǎng)絡(luò)中立原則。

智利發(fā)布禁止“零資費”法令但并未強制執(zhí)行。智利的監(jiān)管機構(gòu)在2014年5月發(fā)表了一份聲明，要求移動運營商停止銷售“零資費”業(yè)務(wù)。但據(jù)報道，這份聲明未被強制執(zhí)行，一些運營商仍然提供“零資費”業(yè)務(wù)，部分原因是監(jiān)管機構(gòu)承認“零資費”受到用戶歡迎。

——2015年以后，監(jiān)管機構(gòu)立場紛紛明確，要求禁止零資費產(chǎn)品。

印度完成“網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)則”制定，明令禁止“零資費”。2016年2月8日，印度監(jiān)管機構(gòu)trAI完成了網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)則，最終決定禁止零資費的做法。而在此前，trAI對網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)則態(tài)度未決之時，“零資費”正是討論和爭議的關(guān)鍵點之一。巴西通過“零資費”禁令。2016年1月份，巴西政府召開協(xié)商會討論調(diào)整2014年通過的包含網(wǎng)絡(luò)中立原則的“網(wǎng)絡(luò)公民框架”，其中提到電信運營商和應(yīng)用提供商之間的協(xié)議必須保持“開放和不受限制”，禁止簽訂任何包含歧視性的優(yōu)先數(shù)據(jù)包等協(xié)議，電信運營商和應(yīng)用提供商之間的協(xié)議都要提交事前審批。荷蘭駁回電信企業(yè)不服“零資費”罰款的上訴。2016年2月4日，荷蘭城市鹿特丹的一家法院駁回了沃達豐不服監(jiān)管機構(gòu)ACM對其針對視頻平臺HBO提供零資費計劃并罰款2億歐元的決議的上訴，這創(chuàng)造了一個先例，并提醒其他大的電信運營商不要提供類似的服務(wù)。

——2017年年初，特朗普上臺后美國撤銷對“零資費”的調(diào)查，監(jiān)管態(tài)度的反轉(zhuǎn)引起業(yè)界關(guān)注。

美國總統(tǒng)特朗普剛上任不久，F(xiàn)CC就宣布終止對“零資費”業(yè)務(wù)的調(diào)查。2017年1月，特朗普宣誓就職美國總統(tǒng)，隨即提名前FCC委員Ajit Pai（曾擔任過電信運營商Verizon的法律顧問）為FCC主席。2017年2月3日，Ajit Pai宣布終止對Comcast、AT＆T、Verizon和T-Mobile的“零資費”方案的調(diào)查。Pai聲明，這些“零資費”方案受到消費者、電信公司，特別是低收入群體的歡迎，增強了移動市場競爭。未來FCC不會禁止運營商為用戶提供免費流量，而是聚焦于擴大寬帶部署和鼓勵創(chuàng)新的電信服務(wù)。

——2017年12月，歐盟確定了關(guān)于“零資費”業(yè)務(wù)的監(jiān)管原則。

歐盟電子通信監(jiān)管部（BEREC）于2017年12月發(fā)布了對其30個成員國落實網(wǎng)絡(luò)中立執(zhí)法情況進展的報告。其中第5和第6個問題回答了關(guān)于“零資費”業(yè)務(wù)的監(jiān)管情況。

報告顯示，30個國家中有4國沒有“零資費”業(yè)務(wù)。分別是愛沙尼亞、芬蘭、斯洛伐克、斯洛文尼亞。其他26國均有1項或更多的“零資費”業(yè)務(wù)。從“零資費”業(yè)務(wù)的類型看，音樂流媒體業(yè)務(wù)最為常見（有19個國家提供這種類型的業(yè)務(wù)），其次是社交媒體、視頻流媒體、語音短消息和其他類型。從評估情況看，11國的監(jiān)管機構(gòu)對“零資費”業(yè)務(wù)進行了評估，包括奧地利、比利時、德國、克羅地亞、塞浦路斯、匈牙利、意大利、盧森堡、馬耳他、挪威和荷蘭，其他國家如葡萄牙和盧森堡正在開展評估活動。

總體來說，歐盟評估“零資費”業(yè)務(wù)是否符合監(jiān)管原則有兩點：一是看是否對其他內(nèi)容和服務(wù)提供商設(shè)置了歧視性障礙，二是看是否會損害終端用戶的選擇權(quán)。如奧地利、意大利、克羅地亞、匈牙利和瑞典的監(jiān)管機構(gòu)認為企業(yè)允許用戶在“流量包”用盡時仍可訪問“零資費”業(yè)務(wù)的行為帶有明顯歧視性。在沒有設(shè)置速率限制的“零資費”業(yè)務(wù)中，監(jiān)管原則是看電信運營商是否保持對所有內(nèi)容和應(yīng)用提供者開放，提供公平的接入條件。荷蘭和挪威的監(jiān)管機構(gòu)曾有類似案例。在設(shè)置了速率限制的“零資費”業(yè)務(wù)中，監(jiān)管原則還包括電信運營商是否對所有內(nèi)容和應(yīng)用提供者提供相等的速率。如克羅地亞監(jiān)管機構(gòu)HAKOM因運營商Hrvatski Telekom推出的視頻“零資費”業(yè)務(wù)對部分應(yīng)用提供商進行了最大為2 Mbits/s的速率限制對其進行正式審查。

對我國的啟示及下一步政策建議

國際上對“零資費”監(jiān)管態(tài)度的一波三折，充分表明“零資費”是一個復(fù)雜的商業(yè)行為，需要權(quán)衡好多方利益。我國電信企業(yè)推出這類產(chǎn)品的產(chǎn)生背景和定價模式均與國外有所不同，借鑒國際監(jiān)管經(jīng)驗，結(jié)合我國市場現(xiàn)狀，建議從推動業(yè)務(wù)降費、惠及大眾角度給予鼓勵，但對干擾公平競爭、威脅用戶隱私等潛在問題加強監(jiān)測分析，推動企業(yè)服務(wù)質(zhì)量水平的不斷提升。

第一，支持電信企業(yè)開展類似“零資費”的業(yè)務(wù)創(chuàng)新。國外“零資費”或者我國電信企業(yè)推出的類似“優(yōu)惠流量卡”業(yè)務(wù)，是基礎(chǔ)電信企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作的一種新模式，對加速寬帶用戶普及、促進互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用競爭、降低用戶上網(wǎng)支出等具有積極作用。目前，我國“零資費”類似業(yè)務(wù)尚處于探索階段，類似的業(yè)務(wù)套餐市場占有率低，監(jiān)管機構(gòu)可保持觀望審視態(tài)度，給電信企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)后續(xù)合作留下足夠的空間。

第二，完善電信企業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作競爭規(guī)則。國內(nèi)“優(yōu)惠流量卡”業(yè)務(wù)推出后，用戶訪問大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)相關(guān)應(yīng)用的流量費用更加優(yōu)惠，這雖然惠及廣大用戶，但無形中進一步黏住了用戶。其他中小互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)因為財力不足或市場影響力不夠，很可能無法與電信企業(yè)合作推出類似的優(yōu)惠活動，由此助長了“強者越強、弱者越弱”，不利于形成競爭性的市場結(jié)構(gòu)。建議加強跟蹤分析，警惕類似合作對于創(chuàng)新環(huán)境的破壞，完善產(chǎn)業(yè)鏈上下游合作競爭規(guī)則，維護充滿活力的市場環(huán)境。

第三，優(yōu)化市場格局并推動企業(yè)提升服務(wù)質(zhì)量。我國電信企業(yè)推出“優(yōu)惠流量卡”業(yè)務(wù)，既有主動適應(yīng)產(chǎn)業(yè)融合的創(chuàng)新因素，也有弱勢運營商迫于經(jīng)營困難的無奈為之，建議進一步關(guān)注基礎(chǔ)電信市場競爭格局失衡問題，提升弱勢企業(yè)內(nèi)生發(fā)展活力。同時，鼓勵電信企業(yè)在“零資費”類似業(yè)務(wù)之外，提供多種“非零資費”方案，為用戶帶來更好的服務(wù)體驗和更優(yōu)惠的套餐，同時，對于潛在的個人隱私安全等信息保護問題給予足夠的關(guān)注，確保在第一時間得到有效干預(yù)或補救。