10月5日，美國白宮發(fā)布了四年一度的美國先進制造領導戰(zhàn)略《Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing》。總的來說《戰(zhàn)略》對我國先進制造業(yè)發(fā)展具有重要啟示和借鑒意義。

如果說重振本國制造業(yè)是特朗普政府發(fā)起對華貿易戰(zhàn)的目標之一，那么當下的一些情況可能令美國有些失望。“美國制造業(yè)企業(yè)正面臨新風險”，美國《華爾街日報》24日以此為題這樣寫道，美國的工業(yè)類股票周二遭到拋售，制造業(yè)企業(yè)正面臨成本上升、美元走強等多重挑戰(zhàn)，“這令投資者感到恐慌”。路透社的標題則更加直接，關稅已開始侵蝕美國企業(yè)的盈利增長。

而就在此前的10月5日，美國新鮮出爐了一份制造業(yè)立國報告——《美國先進制造業(yè)領導戰(zhàn)略》。這究竟是一份什么樣的報告，美國政府的產業(yè)政策究竟是什么樣的？正所謂“知己知彼，方能百戰(zhàn)不殆”，了解這份報告對我國制造業(yè)的發(fā)展同樣意義重大。

中美貿易逆差、貿易戰(zhàn)，只是前臺“木偶”：一個國家的制造業(yè)核心競爭力，才是后臺的關鍵“吊線”。作為世界頭號強國，“山姆大叔”一直活躍在全球政治經濟舞臺的“中央”，總以裁判者身份來指責其他國家通過制定發(fā)展規(guī)劃來扶持、干預、補貼本國制造業(yè)發(fā)展。

那么，美國到底有沒有產業(yè)政策呢？

在美國，產業(yè)發(fā)展主要依靠市場機制，是不是意味著政府無所作為呢？事實上，美國推行的是一種比較隱蔽卻卓有成效的戰(zhàn)略指引與政策集成，某種意義上就是一種產業(yè)政策。但基層企業(yè)有時弄不清楚，希望主管部門及高層院所，能弄清這些概念間的關系，不要概念到概念，企業(yè)總歸是希望來點“實”的。

一、《美國先進制造業(yè)領導戰(zhàn)略》概述

時隔6年，美國再次發(fā)布《美國先進制造業(yè)領導戰(zhàn)略》（下簡稱《戰(zhàn)略》），距離上一次發(fā)布還是2012年。該報告展示了新階段美國引領全球先進制造的愿景，提出通過發(fā)展和推廣新的制造技術；教育、培訓和匹配制造業(yè)勞動力；擴大國內制造業(yè)供應鏈能力三大任務，確保美國國家安全和經濟繁榮。

報告從影響先進制造業(yè)創(chuàng)新和競爭力的八大因素出發(fā)，將“技術、勞動力、供應鏈”三方面作為保障先進制造業(yè)領導地位的核心要素。

一是在技術方面，明確了捕獲智能制造系統(tǒng)的未來、開發(fā)世界領先的材料和加工技術、確保通過國內生產制造得到醫(yī)療產品、保持在電子設計和制造方面的領先地位、增加糧食和農業(yè)制造業(yè)機會等5個戰(zhàn)略任務，15個重點技術方向，即智能和數字制造系統(tǒng)、先進工業(yè)機器人、人工智能、工業(yè)網絡安全；高性能材料、增材制造、關鍵材料；低成本的分布式制造、連續(xù)制造、組織和器官的生物制造；半導體設計工具和制造、新材料、器件和架構；食品安全加工、檢測和可追溯性、食品安全生產和供應鏈、改善生物基產品的成本和功能技術。

二是在勞動力方面，明確了吸引和發(fā)展未來的制造業(yè)勞動力、更新和拓展職業(yè)技術教育途徑、推動學徒制和獲得業(yè)界認可資質、將技能工人與需要他們的行業(yè)相匹配等4個戰(zhàn)略任務，及9個細分優(yōu)先舉措。

三是在供應鏈方面，明確了提高中小制造企業(yè)在先進制造業(yè)中的地位、鼓勵制造業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)建設、加強國防制造業(yè)基礎建設、加強農村先進制造業(yè)建設等4個戰(zhàn)略任務，并設立了11個優(yōu)先項目。

此外，報告還對2012年《戰(zhàn)略》實施進展情況進行了評估。

《美國先進制造業(yè)領導戰(zhàn)略》的主要目標和基本任務

資料來源：《Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing》

二、美國現有產業(yè)政策梳理與初步分析

上面提到，美國雖然主要通過市場來推動產業(yè)發(fā)展，但政府也在通過各種方法提升制造業(yè)核心競爭力。

美國政府頒布實施一系列形式各異、涉及廣泛、手段多樣的產業(yè)政策。從目前看，產業(yè)政策體系由產業(yè)技術政策、區(qū)域政策和其它改善經濟環(huán)境、促進就業(yè)等方面的政策組成，由多個實施機構聯合開展和推廣。

美國產業(yè)政策通過聯邦政府機構的各種計劃之間進行銜接協(xié)調，形成較強政策合力。例如，美國商務部國家標準與技術研究院（NIST）通過設立MEP中心的方式在50個州開展了制造業(yè)拓展伙伴計劃（MEP）。該項目始于1988年，用以對抗來自日本的消費電子產品制造業(yè)和鋼鐵業(yè)等行業(yè)的競爭，主要面向中小公司，由中心總部提供技術、市場營銷、財務建議以及培訓，在某些情況下鼓勵他們相互合作、聯合研發(fā)項目。這些中心資金來源于聯邦、州和地方政府撥款以及客戶繳費。2008年金融危機后，該項目得到了雙倍的預算。

美國產業(yè)政策堅持以“保持國家競爭力”為最優(yōu)先原則。例如在智能制造領域，自2011年奧巴馬公布推動《先進制造伙伴計劃》，美國政府不斷通過支持創(chuàng)新研發(fā)基礎設施、建立國家制造創(chuàng)新網絡、政企合作制定技術標準等多種方式為制造業(yè)注入強大的驅動力。

美國制造業(yè)重點政策

資料來源：美國政府網站，華夏幸福產業(yè)研究院整理

例如在2012-2014年，相繼出臺《制造業(yè)促進法案》、《先進制造伙伴計劃》、國防部《制造技術（ManTech）戰(zhàn)略規(guī)劃》、《振興美國制造與創(chuàng)新法案》等，重點支持模塊化、智能化、增材制造、綠色可持續(xù)制造等高端制造裝備發(fā)展。美國國家標準與技術研究院積極部署《智能制造系統(tǒng)模型方法論》、《智能制造系統(tǒng)設計與分析》、《智能制造系統(tǒng)互操作》等重大科研項目工程。國家層面的《國家機器人計劃》已發(fā)布2.0版本，大力推動機器人智能化的發(fā)展。

美國產業(yè)政策是一種多維保障、多維支撐、以營造最優(yōu)產業(yè)發(fā)展環(huán)境為目標的復雜體系。美國生物醫(yī)藥產業(yè)政策體系主要由政府研發(fā)資金支持政策、專利保護政策、新藥許可政策、藥品監(jiān)管政策、藥品定價和費用補償政策、區(qū)域發(fā)展政策等幾方面構成。以生命技術與醫(yī)藥產業(yè)為例，美國政府通過一系列制度供給及產業(yè)政策保障體系，提供了極為有利的產業(yè)發(fā)展環(huán)境，最終成就了美國生物醫(yī)藥領域在全球的領導地位。

美國產業(yè)政策從基礎技術研發(fā)、人才培養(yǎng)、區(qū)域發(fā)展、知識產權保護、監(jiān)管等方面入手，多管齊下，充分發(fā)揮其戰(zhàn)略引領作用。以“國家寬帶計劃”為例，該計劃由聯邦通信委員會向美國國會提出；由勞工部建立在線平臺，擴大職業(yè)培訓和就業(yè)安排的機會；十家運營商接受了總共年度15億美元的資金支持用于農村地區(qū)寬帶的建設。聯邦政府針對該計劃的投資總額超72億美元。

在支持基礎研究方面，美國白宮和國會均設有專門的生物技術委員會來跟蹤生物技術的發(fā)展和前沿，通過設立如《人腦活動圖譜研究十年規(guī)劃》、《人類胚胎干細胞研究指導方針》、《精準醫(yī)學計劃》、《癌癥登月計劃》、《21世紀治愈動議法案》等規(guī)劃和法案持續(xù)保障和支持生命科學領域前沿科技的領先地位。而美國國家衛(wèi)生研究院（NIH）、美國農業(yè)部（USDA）、美國國家科學基金會（National Science Foundation，NSF）通過立項以科研資金的形式直接資助和引導生物產業(yè)研究。其中NIH在過去7年間以多種類型的科研項目（項目列舉省略）累計投資金額高達上千億美元，直接或間接的促成了210種新藥的誕生。

在專利保護方面，通過NIH等資助獲得的重大突破成果向專利和商標局（PTO）申請知識產權保護，如新藥創(chuàng)制方面《拜杜法案》的出臺，明確允許私人持有政府資助研究成果的專利所有權，并可將其轉讓給制藥企業(yè)。仿制藥普及方面《藥品價格競爭與專利期補償法》簡化了專利到期后的仿制藥許可手續(xù)，允許仿制藥企業(yè)在相關專利期滿之前提交申請和開展生物等效試驗，對美國仿制藥工業(yè)產生了積極而深遠的影響。

在新藥審批許可方面，美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）在臨床試驗和新藥上市階段采取IDN備案制等一系列可提高審評效率的政策，使得美國藥品標準評審周期明顯低于其他國家， IND周期約為1個月，NDA周期約為10個月，新藥上市進程加速明顯。

在法律監(jiān)管方面，美國推出《生物技術管理協(xié)調框架》、《國家生物技術產品監(jiān)管體系現代化戰(zhàn)略》等文件，進一步推動生物技術產品監(jiān)管體系現代化。

在藥品定價和費用補償方面，美國政府采取最重要的《患者保護與平價醫(yī)療法案》和《全民健康保險計劃》等。巨額的政府公共保健支出，成為美國生物醫(yī)藥快速發(fā)展背后最強有力的后盾。

在推進區(qū)域發(fā)展方面，美國政府還出臺了《州政府生物技術議案》， 該議案囊括了美國所有州政府的生物技術工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略， 其目的是為生物技術公司營造良好的政策環(huán)境，促進生物技術工業(yè)的發(fā)展。

在維護國家安全防御方面，美國在2014年發(fā)布了《美國生物盾牌計劃》，2016年發(fā)布了《美國在防止生物攻擊中需采取的行動報告》，2018年發(fā)布了《美國國家生物防御戰(zhàn)略》，全面評估生物防御需求并持續(xù)監(jiān)測國家生物防御戰(zhàn)略的實施情況，以確定政府應優(yōu)先考慮的生物防御資源和行動。

美國生命技術與醫(yī)藥產業(yè)政策（部分內容）

資料來源：美國政府網站，華夏幸福產業(yè)研究院整理

在多元化社會、三權分立的政治體制、分散決策的條件下，美國產業(yè)政策作用也并不是萬能的。2003年，美國政府投資17億美元，啟動氫能源計劃，由此引發(fā)了一場世界氫能源研究熱潮。但由于總統(tǒng)任期結束，后續(xù)沒有得到政策關注，氫能源汽車至今都沒能進入商業(yè)化生產。

進入21世紀以來，當IT革命的熱潮逐漸消退時，美國產業(yè)政策在思路和手段上缺乏新意，對實體經濟創(chuàng)新的作用在很大程度上被過度的金融創(chuàng)新淡化，由此出現了“新經濟”泡沫。

在2007年下半年，美國發(fā)生了20世紀大蕭條以來最為嚴重的經濟危機。政府通過產業(yè)政策旨在營造良好的市場環(huán)境，卻不能替代企業(yè)成為創(chuàng)新主體; 美國處于領先、發(fā)達的經濟階段也決定了產業(yè)政策的作用在于因勢利導，而非直接選擇產業(yè)發(fā)展方向，更不能改變產業(yè)革命的周期和規(guī)律; 更為重要的是，著眼于實體經濟創(chuàng)新的產業(yè)政策本身需要一個健康的宏觀環(huán)境支持，在金融創(chuàng)新嚴重脫離實體經濟需要，市場價格信號和利潤率信號嚴重扭曲的情況下，產業(yè)政策的作用會大打折扣。

三、對我國發(fā)展先進制造業(yè)的幾點啟示

不得不提的是，為推動我國先進制造業(yè)發(fā)展，實現由制造大國向強國的轉變，2015年我國頒布實施了《中國制造2025》?，F實告訴我們，發(fā)展先進制造業(yè)，我國一時一刻也不能放松。

而且美國作為制造業(yè)強國，包括文件的制定也很有可取之處。例如，《戰(zhàn)略》中提到了擴大國內制造業(yè)供應鏈能力，而我國的文件表述語境是努力提高本土產品市場份額，這就往往成為中國政府干預市場的一個把柄?？偟膩碚f《戰(zhàn)略》對我國先進制造業(yè)發(fā)展具有重要啟示和借鑒意義。

必須進一步提升先進制造業(yè)的戰(zhàn)略地位

在先進制造業(yè)領域，美國政府有著極為清晰的發(fā)展戰(zhàn)略。2011年6月發(fā)布《先進制造業(yè)伙伴計劃》；2012年2月發(fā)布《先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略計劃》；2012年3月啟動國家制造業(yè)創(chuàng)新網絡計劃，出資10億美元支持創(chuàng)建若干國家制造業(yè)創(chuàng)新中心；2014年10月公布《振興美國先進制造業(yè)2.0版》，近期又發(fā)布實施了《美國先進制造業(yè)領導戰(zhàn)略》。在如此密集的政策支持和引導下，美國先進制造業(yè)發(fā)展呈現一定的回升勢頭，今年1-9月份美國制造業(yè)增加了40萬個就業(yè)崗位。

2015年5月發(fā)布《中國制造2025》，提出了3個10年的“三步走”戰(zhàn)略，成為我國建設制造強國的重要行動綱領。加快發(fā)展先進制造業(yè)既是我國邁進世界制造強國乃至經濟強國行列的根本之舉，也是發(fā)出中國聲音、邁出中國步伐、走出中國道路的必然選擇。

為此，我們要高度重視培育發(fā)展先進制造業(yè)，進一步明確先進制造業(yè)在國民經濟發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，保持發(fā)展戰(zhàn)略的連續(xù)性、穩(wěn)定性，研究建立促進先進制造業(yè)發(fā)展的長效機制。

必須突破關鍵核心技術，提升產業(yè)自主可控能力

在《戰(zhàn)略》中，美國選取智能制造和數字制造系統(tǒng)、先進工業(yè)機器人、人工智能、增材制造、高性能材料、半導體、混合電子、光電子學、高級紡織品、生物制造、食品和農業(yè)制造等具有引領世界制造業(yè)發(fā)展的關鍵領域進行重點支持。但領域選取僅是第一步，如何實現這些關鍵領域持續(xù)性技術創(chuàng)新和產業(yè)化應用才是關鍵。在報告中，美國政府再次提及了“創(chuàng)新管道”的問題：推動基礎研究到科研成果的轉移轉化，也就是“共性技術”的建設。政府需要出手，讓科研成果的轉移轉化順利通過創(chuàng)新的“死亡之谷”，已成為各個國家的共識。

必須推動資源配置方式的根本轉變

《戰(zhàn)略》對美國的聯邦和地方州機構的行政職能，提出了明確的建議，不斷減少政府的繁文縟節(jié)、采用一切從簡從新的手段。同時，報告對美國政府各個部門的角色也做了詳細說明。在這里，我們可以看到美國政府在做“簡政放權”的體制性改造方面的努力。

近年來，我國政府也在不斷深化行政審批制度改革，推進簡政放權、放管結合，加快轉變政府職能，并取得了顯著成效。

必須把制造業(yè)人才隊伍建設放在突出位置

美國制造業(yè)的繁榮離不開其強大的人才隊伍支撐。美國政府之前出臺的《先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略計劃》、《重振美國制造業(yè)框架》等政策，以及實施的“學徒計劃”等措施，都從不同角度提出了提高勞動者素質的具體方案，并給予了相應支持。在《戰(zhàn)略》中，美國政府再次重申，發(fā)展先進制造業(yè)，需要優(yōu)先發(fā)展STEM教育、更新和拓展職業(yè)技術教育途徑、推動學徒制和獲得業(yè)界認可資質、將技能工人與需要他們的行業(yè)相匹配。

中國日下正在興起修補大學課程的教育，有備受關注的“新工科”教育，有面向人工智能的專項修補。撇開這些浪潮不論，美國在推進先進制造業(yè)技術人才發(fā)展的時候，其核心目的是在教育和工作之間，為學生建立強有力的紐帶聯系。這同樣應該是我們“制造強國建設”與“人才培養(yǎng)”最為關注的地方。

必須建立綜合的政策集成體系

在支持先進制造業(yè)發(fā)展的各種戰(zhàn)略計劃中，美國從不吝惜政府的“有形之手”，財政專項資金、稅收減免等各類政策紛至沓來。如，在《戰(zhàn)略》中，美國政府認為，穩(wěn)固的國防工業(yè)基礎是國家的優(yōu)先事項。這里的國防工業(yè)基礎主要包括具有創(chuàng)新和盈利能力的國內制造業(yè)部門，以及彈性供應鏈。美國國防工業(yè)和制造業(yè)所涉及到的工業(yè)根基，事關國家安全。為此，美國政府每年投入1000多億美元支持上述領域的科技研發(fā)、技術發(fā)明和產品創(chuàng)新，不斷推動中小企業(yè)進入國內供應鏈體系，減少對國外某些產品的依賴，保障產業(yè)供應鏈安全。

我國促進產業(yè)發(fā)展的政策點多、面廣、量少和互不協(xié)同，我們要創(chuàng)新投融資模式，鼓勵社會資本以股權、債券等形式參與先進制造業(yè)發(fā)展，拓寬先進制造業(yè)融資渠道。